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O poder de polícia do Juiz Eleitoral

O poder de polícia do Juiz Eleitoral

[28/04/2016]

Desde semana passada abrimos espaço para publicar artigos relacionados a matéria eleitoral.**


Hoje é a vez de Rafael Antônio Costa* apresentar seus estudos sobre o tema O Poder de Polícia do Juiz Eleitoral.


 


Considerações gerais


O presente artigo analisará os fundamentos e limites do exercício do poder de polícia pelo Juiz Eleitoral no combate à propaganda irregular, como atribuição decorrente da função administrativa exercida pela Justiça Eleitoral.


A Justiça Eleitoral apresenta peculiaridades que a diferencia dos demais ramos do Poder Judiciário, dentre as quais se destaca a multiplicidade de suas atribuições e competências. A leitura dos artigos 12 a 44 do Código Eleitoral, revela o exercício de funções normativas, administrativas e jurisdicionais pelos órgãos dessa justiça especializada. [1]


Embora todos os ramos do Poder Judiciário, atipicamente, administrem, vez que o art. 96 da Constituição Federal garante a autonomia administrativa ao Judiciário, observa-se que a Justiça Eleitoral exerce a função administrativa de forma típica, vez que é responsável por uma série de atividades administrativas relacionadas à implementação, execução e gerenciamento das eleições. Dentre essas atividades, destacam-se os procedimentos relativos ao alistamento eleitoral, revisão do eleitorado, filiação partidária, designação dos locais de votação, nomeação, convocação e treinamento dos mesários, apuração e totalização dos votos, bem como o poder de polícia exercido pelo Juiz Eleitoral no combate à propaganda irregular.


Esse aparente acúmulo de atividades pela Justiça Eleitoral no Brasil é facilmente compreendido ao constatarmos a tendência mundial em se adotar modelos de governança eleitoral independentes e não vinculados ao Poder Executivo (IDEA, 2014, p. 6-11) [2]. Assim, a Justiça Eleitoral, por meio de seus órgãos, cumpre o papel de Organismo Eleitoral (Electoral Management Board) no Brasil, sendo responsável tanto pela jurisdição eleitoral, como também pela administração das eleições.


Desse modo, quando no exercício da função administrativa, a Justiça Eleitoral é considerada administração pública, estando sujeita às normas e princípios que lhe são próprios, naquilo que as normas e princípios específicos do Direito Eleitoral não disporem em sentido contrário. 


Feitas essas considerações, passamos a analisar o poder de polícia exercido pelo Juiz Eleitoral no combate à propaganda irregular.


O poder de polícia do Juiz Eleitoral


No Direito Administrativo, poder de polícia é conceituado como “atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público” (DI PIETRO, 2013, p. 123). Na Justiça Eleitoral, o poder de polícia é exercido pelos Juízes Eleitorais visando impedir ou fazer cessar um ato praticado em contrariedade às normas eleitorais, principalmente no que diz respeito à propaganda eleitoral (ESMERALDO, 2011, p. 75). Tem previsão legal no art. 35, incisos IV, V e XVII, no art. 129 e no art. 242, parágrafo único, todos do Código Eleitoral.


Segundo a doutrina (DI PIETRO, 2013, p. 125), os meios que o Estado utiliza para o exercício do poder de polícia são: a) atos normativos em geral, criando-se as limitações administrativas ao exercício dos direitos e das atividades individuais; b) atos administrativos e operações materiais de aplicação da lei ao caso concreto.


Em relação à propaganda eleitoral, as limitações estão previstas nos artigos 240 a 256 do Código Eleitoral, bem como pelos artigos 36 a 57-I da Lei das Eleições, além das Resoluções expedidas pelo TSE para regulamentação de cada eleição (art. 105 da Lei das Eleições). Extrapola a competência do Juiz Eleitoral a instauração de portaria criando proibições não previstas em lei ou cominando pena por desobediência (TSE, Recurso em Mandado de Segurança nº 154104, Acórdão de 10/04/2012).


Os atos administrativos compreendemmedidas preventivas – como a realização de reuniões com partidos e candidatos objetivando dirimir eventuais dúvidas sobre a legislação e a fiscalização da propaganda eleitoral – e medidas repressivas, como a dissolução de reunião, a determinação de retirada ou a busca e apreensão de material de propaganda irregular.


O Juiz Eleitoral, nos termos do art. 93, XIV, da Constituição Federal e art. 12 da Lei n. 9.784/1999, pode delegar, aos servidores, atos meramente administrativos, sem conteúdo decisório, tais como a fiscalização, a lavratura dos autos de constatação, regularização ou retirada imediata de propaganda irregular. É incabível, todavia, a delegação da fiscalização de propaganda eleitoral a órgão diverso como, por exemplo, o Departamento de Trânsito Municipal, por se tratar de competência exclusiva da Justiça Eleitoral (TRE-PR, Rcl. N. 54248, Ac. nº 44182 de 05/09/2012).


Em relação às medidas repressivas, o Juiz Eleitoral pode agir de ofício ou quando provocado. Não se aplica ao poder de polícia o princípio da inércia, devendo ser exercido de ofício quando o juiz eleitoral considerar haver irregularidade (TSE, Ac. nº 242, de 17.10.2002). Entretanto, no exercício do poder de polícia, o Juiz Eleitoral não tem legitimidade para impor, de ofício, as multas previstas na Lei das Eleições (Súmula 18 do TSE), sendo necessária a sua provocação, por meio de representação eleitoral, nos termos do art. 96 da Lei das Eleições (TSE, Ac. n. 4.632, de 1o.6.2004). Cumpre observar, ainda, que o Juiz Eleitoral não ficará impedido para julgar posterior ação judicial envolvendo caso em que atuou no exercício do seu poder de polícia (TSE, Res. nº 22380, de 17.8.2006).


Procedimento


Ao tomar conhecimento das reclamações que lhe forem feitas verbalmente ou por escrito, o Juiz Eleitoral as reduzirá a termo, e determinará as providências que cada caso exigir (CE, art. 35, inciso V). Se for o caso de propaganda irregular, será determinada a notificação do candidato e/ou partido ou coligação beneficiário para providenciar, no prazo de 48 horas, a sua retirada ou regularização (Lei n. 9.504/97, art. 40-B, parágrafo único). No caso de reincidência da infração, contudo, o Juiz poderá determinar a imediata retirada ou regularização da propaganda irregular, sendo dispensada a notificação prévia do beneficiário (TSE, Respe n. 46953, Ac. de 11.2.2014).


O descumprimento de ordem da Justiça Eleitoral, no exercício do poder de polícia, caracteriza o crime de desobediência, previsto no art. 347 do Código Eleitoral (TSE, Ac. de 21.2.2008 no RESPE nº 28.518). Todavia, para a configuração desse delito, exige-se o descumprimento de uma ordem direta e individualizada (TSE, Ac. de 18.10.2011 no HC nº 130882), o que não ocorre, por exemplo, no caso do descumprimento de uma portaria do Juiz Eleitoral. Embora não seja pacífico, existe o entendimento acerca da possibilidade de fixação de multa diária (astreintes) pelo Juiz Eleitoral, como medida coercitiva de polícia administrativa (Nesse sentido: TRE-RJ, MS n. 793302, Acórdão de 24/11/2014. Publicação: DJERJ, 04/12/2014, Página 119/124)


Além disso, o descumprimento da ordem judicial de retirada ou regularização da propaganda irregular também autoriza o Juiz Eleitoral a determinar a busca e apreensão do material considerado ilícito (TSE, Recurso Ordinário nº 370608, Acórdão de 17/12/2014).


Por fim, haja vista a impossibilidade de aplicação de ofício das multas por descumprimento à Lei das Eleições (Súmula 18 do TSE), a Justiça Eleitoral cientificará o Ministério Público Eleitoral para que ingresse com a representação por propaganda irregular ou outra medida que entenda cabível.


Limites ao poder de polícia


Como toda atuação administrativa, o poder de polícia do Juiz Eleitoral está sujeito aos princípios da administração pública, em especial ao princípio da legalidade. Cumpre observar, nesse sentido, que não cabe à Justiça Eleitoral a regulação de atos e comportamentos portermo de ajustamento de conduta, previsto na Lei n. 7.347/85, por vedação expressa do art. 105-A da Lei das Eleições (Nesse sentido: TRE-PR, RE n. 4972, Acórdão nº 48967 de 28/11/2014).


A doutrina (DI PIETRO, 2013, p. 129) indica regras a serem observadas pela polícia administrativa com o fim de não eliminar os direitos individuais: i) anecessidade, segundo a qual a medida de polícia só deve ser adotada para evitar ameaças reais ou prováveis de perturbações ao interesse público; ii) aproporcionalidade, que exige uma relação necessária entre a limitação ao direito individual e o prejuízo a ser evitado; e iii) da eficácia, uma vez que a medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse público.


Conclusões


A verificação da tendência mundial em se adotar modelos de governança eleitoral independentes e não vinculados ao Poder Executivo, ajudou a explicar a variedade de competências atribuídas à Justiça Eleitoral. Do mesmo modo, da análise criteriosa do poder de polícia do Juiz Eleitoral, verificou-se a necessidade de se combinar o estudo do Direito Eleitoral com outros ramos do saber jurídico, notadamente o Direito Constitucional, o Direito Administrativo e o Direito Processual, não apenas para colmatar lacunas, mas também para compreender os fundamentos e limites dessa atribuição.


Referências


AGLANTZAKIS, Luciana Costa. O poder de polícia do magistrado na Propaganda eleitoral e uma releitura da súmula 18 do tribunal superior eleitoral, Suffragium - revista do Tribunal Regional Eleitoral do Ceará, Fortaleza, v. 6. n. 9, p. 11-20, jan./jun. 2010.


BANDEIRA DE MELLO, C. A. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007.


BRASIL. Supremo Tribunal Federal. A Constituição e o Supremo. 4. ed. Brasília: STF, 2011.


BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral.Código eleitoral anotado e legislação complementar. 11. ed. Brasília: TSE, 2014.


DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2013.


ESMERALDO, Elmana Viana Lucena.Processo eleitoral: sistematização das ações eleitorais. 1.ed. Leme: J.H.Mizuno, 2011.


GOMES, J. J. Direito Eleitoral. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2015.


IDEA. Electoral Management Design.Revised Edition. Suécia, 2014.


SZKLAROWSKY, L. F. Instrumentos de Defesa do Contribuinte. Revista de Direito Administrativo, v. 196, p. 20-31, 1994.


TAVARES, A. Jurisdição e administração eleitorais na federação brasileira: entre a justiça estadual e a federal. Estudos Eleitorais. Brasília: TSE. v. 6, n. 2, p. 9-28, maio/ago. 2011.


Notas


[1] Alguns autores identificam, ainda, uma quarta função: a função consultiva, que estaria prevista nos artigos 23, inciso XII e 30, inciso VIII do Código Eleitoral (GOMES, 2015, p. 72-73). Com a devida vênia, não reconhecemos a competência dos tribunais eleitorais para responder consultas como uma quarta função estatal, mas como uma atribuição decorrente da função administrativa. Segundo o STF, a Resposta do TSE à consulta eleitoral não tem natureza jurisdicional nem efeito vinculante (STF, MS 26.604, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 4-10 -2007, Plenário, DJE de 3-10-2008). Desse modo, o procedimento administrativo de consulta eleitoral resulta na edição de um mero ato de opinião, vez que não produz efeitos jurídicos (DI PIETRO, 2013, p. 204-205). Além disso o procedimento administrativo de consulta não é nenhuma exclusividade da Justiça Eleitoral, vez que o Decreto n. 70.235/72 (artigos 46-58) e, mais recentemente, a Lei n. 9.430/96 (artigos 48-50), estabelecem o procedimento para consulta sobre a legislação tributária federal. Ao contrário do que ocorre na consulta eleitoral, a resposta do Fisco à consulta tributária tem força vinculante à administração, se favorável ao contribuinte (SZKLAROWSKY, 1994, p. 28). 


[2] Segundo o International Institute of Democracy and Electoral Assistance(IDEA, 2014, p. 5), Organismo Eleitoral (Electoral Management Board), é uma organização ou órgão com a atribuição exclusiva de gerenciar algum ou todos os elementos essenciais para a condução de eleições e instrumentos da democracia direta, como plebiscitos e referendos. Em estudo realizado em 217 países em 2014, o IDEA (2014, p. 6-11) identificou três modelos de governança eleitoral (electoral management models): i)independente (independent model), quando o processo eleitoral é organizado e gerenciado por um Organismo Eleitoral institucionalmente independente e não vinculado ao Poder Executivo, adotado em 63% dos países estudados, como Brasil, Chile, Uruguai e México, e Canada; ii) governamental (governmental model), no qual o Organismo Eleitoral é vinculado a um órgão do Poder Executivo de nível nacional e/ou por autoridades locais, adotado em 23% dos países analisados, como Alemanha, Itália, Reino Unido e Estados Unidos; e iii) misto(mixed model), em que a organização do processo eleitoral envolve dois Organismos Eleitorais com funções distintas, sendo um deles independente (com atribuição de fiscalizar o processo eleitoral) e outro governamental (encarregado de implementar as eleições), adotado em 12% países estudados, como França, Espanha, Portugal e Argentina.


* Analista Judiciário no Tribunal Regional Eleitoral do Paraná. Chefe do Cartório Eleitoral da 167ªZE/PR. Especialista em Direito Eleitoral.


** O texto foi redigido inteiramente pelo autor e seu conteúdo não reflete, necessariamente, a opinião deste site e seus mantenedores sobre o assunto.


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